יום שלישי, 1 באפריל 2014

מ"קצבה לנזקקים", ל"רווחת כל תושביה" - ביטוח בזכות ולא סעד בחסד

שישים שנה להקמת "המוסד לביטוח לאומי"
  הצעדים הראשונים לחקיקת חוק הביטוח הלאומי על רקע מחלוקות כספיות ואידיאולוגיות


המוסד לביטוח לאומי - ירושלים
היום לפני  שישים שנה, ב-1 באפריל 1954, נחנך בישראל "המוסד לביטוח לאומי" - המוסד האחראי על מימוש הזכויות הסוציאליות הבסיסיות של כלל אזרחי ישראל ומי שעיצב למעשה את תדמיתה של המדינה כמדינת רווחה (לפחות בעשורים הראשונים לקיומה).
המוסד לביטוח לאומי הוקם במטרה ממוקדת לשם יישום "חוק הביטוח הלאומי" שהתקבל בכנסת ב-18 בנובמבר 1953. (חוק הביטוח הלאומי, תשי"ד-1953
הצורך בהקמת מערכת ממלכתית של ביטוח סוציאלי התעורר עוד בראשית ימיה של המדינה. הממשלה הראשונה אף קבעה בקווי הייסוד שלה כי "המדינה...תקים בשלבים פרוגרסיוויים מערכת מוסדות לביטוח סוצאלי ועזרה הדדית בפני חוסר עבודה, תאונה, זקנה, יתמות, נכות ואלמנות", אולם במציאות של מצוקה בימיה הראשונים של מדינת ישראל, ועל סף פשיטת רגל כלכלית, נתקלה הגשמת המשימות הללו בקשיים רבים.
חוק הביטוח הלאומי, כפי שהוגש בסופו של תהליך ארוך לאישור הכנסת, הוא פרי עבודתה המאומצת והממושכת של מי שכיהנה באותה תקופה כשרת העבודה והביטוח העממי, ולימים כראש ממשלת ישראל – גולדה מאירסון (מאיר)
נושא הביטחון הסוציאלי, העזרה ההדדית והבטחת קיום בכבוד לכל, גם בתקופות משבר, היה בראש מעייניה של מאירסון עוד בתקופת היישוב עת כיהנה בתפקידים שונים בהסתדרות העובדים ובמועצת פועלי תל אביב. (ארכיון המדינה שוקד בימים אלה על עריכת ספר הנצחה לגולדה מאיר שיצא לאור במסגרת סדרת ההנצחה לנשיאי ישראל ולראשי ממשלותיה)
כבר בשנת 1931 הוקם שירות הסעד במסגרת המחלקה לעבודה סוציאלית של הוועד הלאומי ולשכות הסעד שהוקמו במסגרתו הגישו טיפול סוציאלי וסיוע כלכלי למשפחות במצוקה. את עיקר התשתית בתחום זה הניחו מוסדות תנועת הפועלים הציונית ובראש וראשונה הסתדרות העובדים הכללית שהקימו מוסדות עזרה ותמיכה הדדית כגון קופות חולים, לשכות עבודה, "קרן חוסר עבודה", "קרן נכות", "משען" וכן הסכמי עבודה פרטניים שנחתמו בין גופים שונים לבין ההסתדרות. כל אלו הציעו סעד ותמיכה, אך סיפקו עזרה שמותנית בצרכי השעה ובעיקר ביכולת הכספית, לא נבעו ממערכת ממשלתית סמכותית, לא היו מעוגנים בחוק מחייב כלשהו, ומכך היו רחוקים מלהציע ביטחון סוציאלי מלא. החוק המנדטורי היחיד שהבטיח מידה מסוימת של ביטחון סוציאלי היה החוק הנוגע לנפגעי תאונות עבודה.
גלי העלייה הגדולים שפקדו את מדינת ישראל הנולדת, הגדילו עד מאוד את שיעור האוכלוסייה הנזקקת לשירותי סעד ויצרו ממדי אבטלה עצומים, בעיות בתחום הזקנה, אלמנות, נכות, בריאות וכן עלייה מדאיגה בשיעור מחלות מדבקות ותמותת תינוקות. בנוסף שרר מחסור חמור במיטות לאשפוז בבתי החולים. התשתיות הבסיסיות של משרד הסעד לא הספיקו כדי לתת מענה לצרכים הדחופים ומשרדי הממשלה השונים התגייסו, כל משרד לפי הבנתו, להתמודד עם המצב. כמה גורמים וולונטריים, ובעיקר ארגון הג'וינט, המשיכו להעניק סיוע בעיקר לקשישים ונזקקים, אך בהיקפים שלא התאימו לצרכי השעה ופעילותו של הג'וינט אף עוררה חילוקי דעות בממשלה עקב אופיו הלא ציוני של הארגון. הצורך במערכת ממשלתית מרכזית שתיתן מענה לכלל הבעיות הסוציאליות לסוגיהן בדמות ביטוח סוציאלי עממי – נעשה דחוף במיוחד.
בחודשים שקדמו להקמת המדינה, התגבש ב"מכון לחקר סוציאלי" שליד ההסתדרות הכללית, צוות חשיבה בראשותו של יצחק קנייבסקי (קנב), שהכין תכנית לביטוח סוציאלי במדינת ישראל. התכנית המליצה על הקמה הדרגתית, שתמשך לאורך שנים, של מערכת ביטוח סוציאלי מקיפה שתכלול בשלב הראשון שירותי בריאות שיבטיחו עזרה רפואית ואשפוז לכלל האוכלוסייה, וכן ביטוח סוציאלי חובה לכל העובדים בשכר -  ביטוח בפני אבטלה, מחלה תאונות עבודה, נכות, זקנה, אלמנות ויתמות וביטוח אימהות. הצגת התכנית עוררה ביקורת וחששות בחוגי ההסתדרות הכללית, ובעיקר בשורות מפ"ם, פן תגרום הנהגת ביטוח עממי ממלכתי להחלשתה של ההסתדרות מתוך פגיעה במוסדות הסיוע שלה, ובראש וראשונה - קופת החולים.
עבודת תשתית זו הקלה על אליעזר קפלן, שר האוצר בממשלה הזמנית, שנושא הביטוח הסוציאלי היה נתון ברשותו, למנות את יצחק קנב לעמוד בראש ועדה בין משרדית שתחקור ותכין תכנית לביטוח סוציאלי במדינת ישראל, כולל שיטות מימון ושלבי ביצוע. (תעודה מס' 1, ג-5541/6)
הוועדה ניגשה לעבודתה כשלצידה נתוני פתיחה בחלקם טובים, כגון תשתית מוסדות הסעד והעזרה ההדדית הקיימים, ובחלקם בעייתיים כגון העדר חוקים ממשלתיים מחייבים לביטוח סוציאלי של חובה, והיותם של שירותים סוציאליים חיוניים כמו אשפוז, דאגה לזקנים אלמנות ויתומים ועוד, נחלתם של מוסדות וולונטריים חסרי סמכות אכיפה.
ההסתמכות על התשתיות הוולונטריות שהקימה ההסתדרות בתקופת היישוב וכן הקמת האגף לביטוח עממי במשרד העבודה שריכז את הפעולות בנושא, החישו את עבודת ההכנה של הביטוח העממי בדיוני ועדת קנב.
מעבר לדיונים העקרוניים בוועדה באשר לסוגי הביטוח העממי שיכללו בחוק המוצע,  הייתה הוועדה נתונה ללחצים מצד גורמים שונים שחשו מאוימים וניסו להשפיע על אופי החלטותיה כגון: ההסתדרות הכללית שחששה מכרסום בכוחה, מפלגות הימין שתבעו תכנית שתבוצע על ידי המדינה ולא תהפוך למכשיר סקטוריאלי של ההסתדרות, רשויות מקומיות ועוד.
גולדה מאירסון דחתה בתקיפות את הניסיונות שעשו גורמים שונים להשפיע על דיוני הוועדה ועל החלטותיה. באוגוסט 1949 שלחה מכתב תקיף אל ראש הממשלה ובו שללה לחלוטין  את תביעתה של ההסתדרות הרפואית לשתף נציג מטעמה בדיוני הוועדה וביקשה לשמור מכול משמר על האופי הממלכתי של הוועדה, ושל הביטוח הסוציאלי שיתגבש מפרי עבודתה. (תעודה מס' 2, ג-5541/6)
המצוקה הקשה, בעיקר בתחום הבריאות של העולים, מצבם הסניטרי, מצוקת האשפוז והחשש מפרוץ מגפות, העלתה בקרב חברי הוועדה חשש כי דיוני הוועדה הארוכים ותהליכי החקיקה הארוכים שצפויים לאחר מכן, עלולים להיות הרי אסון ויש  לשקול פעולה מידית, גם שלא באמצעות חוק לביטוח סוציאלי.
התכנית לביטוח סוציאלי, שהצריכה עלות כספית עצומה, עוררה התנגדות מצד האחראים על אוצר המדינה. אמנם בעולם הרחב היה העיקרון של מימון הביטוח סוציאלי מבוסס על תשלומים של העובדים, המעסיקים והממשלה כגוף מאזן, ושלושת הגורמים האלו אמורים לתת כיסוי פיננסי להוצאות של הביטוח; אולם במציאות של עלייה גדולה היה ברור שמשמעות החלת הביטוח העממי היא הפרשת סכומים גדולים מקופת המדינה המרוששת ממילא כדי להעניק סעד סוציאלי לאוכלוסייה גדולה של נזקקים שכלל לא הספיקה להפריש סכומים לביטוח העממי. לגולדה מאירסון ולראשי משרדה היה ברור אפוא שהכנת תכנית של ביטוח סוציאלי לכל איננה יכולה להיעשות במלואה בעתיד הקרוב, אך כוונתם הייתה לנסות ולהתחיל בהחלת חלק מהמרכיבים של הביטוח הסוציאלי ובראשם את הבטחת שירותי האשפוז בתוך פרק זמן לא רב.
בישיבת הממשלה ב-1 בנובמבר 1949 הביע שר האוצר אליעזר קפלן התנגדות עזה לעצם רעיון הנהגת הביטוח העממי מטעמים של סדר עדיפויות והיעדר תקציב לביצועו בקופת המדינה הקטנה.  "מפני זה אני חושב שנוכל לעשות יותר בשטח הפיתוח מאשר בשטח הביטוח". (תעודה מס' 3, תרשומת ישיבות הממשלה)
אולם למרות התנגדותו של קפלן, יצאה יזמת הנהגת ביטוח סוציאלי בישראל לדרכה ובשלב זה עברו הדיונים הרבים שהתנהלו בממשלה ולאחר מכן גם בכנסת לעסוק בהיקפו של הביטוח הסוציאלי, בסוגי הביטוח שיכללו בו, בתקציב שיעמוד לרשותו, בשיטות המימון שלו ובשיטת הביצוע. שר האוצר (בישיבת ממשלה מיום 9 בפברואר 1950), התנגד בחריפות גם לדרישתה של שרת העבודה להקצאת 5.7 מיליון ל"י לתקציב משרדה ובכלל זה למימון הביטוח הסוציאלי וראה בדרישה זו חוסר אחראיות של ממש: "השאלה אינה רק בזאת מה צודק מבחינה פרטית, אלא מה צודק מנקודת מבט של קיום המדינה. אם דבר זה לא ישמש קו קובע – אבודים אנו". (תעודה מס' 4, תרשומת ישיבות הממשלה)
בעוד הדיונים בממשלה בשאלה זו נמשכים, הגישה ועדת קנב לשרת העבודה בשלהי ינואר 1950 את הדו"ח המלא של דיוניה ובו מסקנותיה והצעותיה. הדוח המפורט, שהוצג וקיבל את ברכתם של מומחי ארגון העבודה הבינלאומי, השתרע על פני כ-320 עמודים והציג תכנית נרחבת בשלושה שלבים שנועדה לתת מענה לכל הצרכים הסוציאליים של האוכלוסייה בישראל. הוועדה לא המליצה באופן חד משמעי על זהות הגוף שיהיה אחראי על ביצוע החוק והציעה לממשלה לבחור בין המדינה בלבד, אגודות של מבוטחים, מוסד אחיד של המבוטחים ללא השתתפות המדינה ומוסד אחיד ומשותף של המבוטחים והמדינה גם יחד. (תעודה מס' 5, ג-5541/6)
בפברואר העבירה שרת העבודה, גולדה מאירסון, את הדוח למזכיר הממשלה ובקשה לדון בו בקרוב בממשלה כדי שהאגף לביטוח עממי והלשכה המשפטית במשרדה, יכינו את הצעת החוק. הדיונים בממשלה התעכבו עוד ועוד והצעת חוק הביטוח הלאומי הונחה לקריאה ראשונה בכנסת רק שנתיים לאחר מכן.
ראויה לציון תגובתו של שר החוץ, משה שרת, נאמן השפה העברית וקנאי לה, להודעתה זו של מאירסון: "גם שרת העבודה, גם יו"ר הוועדה וגם החוק עצמו נקראים בשמות זרים ויש לעַבְרת אותם" (תעודה מס' 6, ג-5541/6)
גם קנייבסקי עצמו (שבינתיים עברת את שמו ל-קנב)  מוטרד מענייני לשון, ופונה בשלבי הדיונים בחוק בוועדת העבודה בכנסת, אל שרת העבודה וקובל על השימוש במונח "קצבה" המנוגד לדעתו לרוח החוק הבא למסד את הדאגה לביטחונו הסוציאלי של האדם מתוך זכות הניתנת לו מכוח חוק ממלכתי – דבר המנוגד למתן צדקה או מתת של חסד על בסיס וולונטרי, כפי שמשתמע מהמונח "קצבה". קנב מגייס לעזרתו את הבלשן י. פרץ התומך בעמדה זו ומעדיף לחזור ולהשתמש במילה "פנסיה", למרות מקורה הלועזי. (תעודה מס' 7 ותעודה מס' 7א, גל-396/9)
נושא ביטוח הבריאות עורר חילוקי דעות קשים במיוחד. ארגון הרופאים חשש מאוד ממה שראה כמגמה של השתלטות קופת חולים של ההסתדרות על מערך שירותי הרפואה (מה גם שיו"ר הוועדה, יצחק קנב, היה ממייסדי קופת חולים ומתומכיה הנאמנים) ומכאן, אבטלה גדולה שתצמח בקרב הרופאים הפרטיים. ארגון הרופאים דרש כי ביטוח הבריאות יהיה ביטוח ממשלתי מטעם המדינה וזו תנהל אותו ישירות.
הוועדה המליצה להנהיג בשלב הראשון תכנית ביטוח בריאות שתוגבל לעובדים השכירים בלבד, בעוד האוכלוסייה המשתייכת למעמד הבינוני והגבוה, תמשיך לקבל עזרה רפואית על ידי רופאים פרטיים. כדי להפקיד את ניהול המערכת בידי מוסד אחד, המליצה הוועדה כי כל קופות החולים הקיימות, כולל הקופה הגדולה והדומיננטית מכולן – קופת חולים של ההסתדרות, יצורפו למוסד אחד שיופעל על בסיס של קופת חולים הכללית ויספק עזרה רפואית לאוכלוסיית העובדים המבוטחת.
הצעה זו עוררה עליה ביקורות רבות גם מצד מפלגות הימין ומגזרים אחרים שאינם מקורבים להסתדרות. ד"ר שרשבסקי מבית החולים "ביקור חולים", פונה במכתב מודאג אל שר הבריאות משה חיים שפירא ותוהה מי ידאג "ליהודים 'שלנו?" מי ידאג למעמד "הבורגני הקטן": לבעל המכולת, לסנדלר, לתופרת, לרבנים, לסטודנטים "מי ידאג לבריאות כל אשר אין להם נותן עבודה ואינם חברי ההסתדרות, ומאידך אינם בעלי יכולת? האם את כל השכבות הרחבות האלה ימסרו לידי הרופא הפרטי או יזרקו אותם ל'עזרה סוציאלית'?" (תעודה מס' 8, ג-131/12)
הביקורות על הצעת החוק, הטענות בחוגי ההסתדרות בדבר הפגיעה האפשרית בקופת החולים, וההתלבטויות במשרד העבודה והביטוח העממי לגבי אופן החלתו, הביאו את קנייבסקי להציע אפשרות של חלוקת החוק לחוקים בודדים לכול סוג ביטוח, דבר שיאפשר להחילם בהדרגה בזמנים שונים ובאופן מדורג על סוגי אוכלוסייה שונים.
הכנת החוק במשרד העבודה התארכה הרבה מעבר לכוונותיה של שרת העבודה. רק בחודש מרס 1951 הודיעה גולדה מאירסון בממשלה שמשרדה עומד להשלים את הצעת חוק הביטוח העממי והיא מבקשת להקים ועדת שרים שתדון בו כדי להביאו לדיון בממשלה בהקדם. לאחר הסכמת שר האוצר קפלן להקצות סכומים של חצי מילון ל"י בשנת התקציב 1951/52, ו-1.25 מיליון בשנה שלאחריה להחלת חוק הביטוח הסוציאלי, החליטה הממשלה להקים ועדה בין משרדית שתכין את נוסח חוק הביטוח הסוציאלי על יסוד החומר של משרד העבודה. לאחר פתרון חילוקי הדעות במסגרת הממשלה, תגיש הוועדה את ההצעה לכנסת.
ב-13 ביוני 1951 הודיע שרת העבודה בישיבת הממשלה כי הצעת החוק מוכנה. מאירסון ביקשה להביא אותה לקריאה ראשונה בכנסת עוד לפני התפזרותה לקראת הבחירות. הצעתה כללה חמישה סעיפים: ביטוח זקנה, מוות (שארים), מחלה (בריאות), נכות, ואימהות. אולם לאכזבתה החליטה הממשלה בסופו של דיון להגיש הצעת חוק מקוצרת שתכלול שני סעיפים בלבד: ביטוח לעת זקנה וביטוח למקרה מוות. התנגדותה של מאירסון להצעה המקוצצת, ובמיוחד להשמטת סעיף ביטוח האימהות ממנו וכן הצעתה להניח על שולחן הכנסת את ההצעה המלאה, או לא להניחה כלל – לא התקבלה. (תעודה מס' 9, תרשומת ישיבות הממשלה)
לאחר שמאירסון הביעה את מחאתה הנמרצת הן במכתב לראש הממשלה ולשרים שרת, לבון ויוסף (תעודה מס' 10, פ-703/19) והן בישיבת סיעת מפא"י, החליטה הממשלה, שבועיים לאחר מכן להוסיף לחוק המקוצץ שיוגש לכנסת גם את סעיף תשלום דמי לידה לאישה שמבוטחת.
ההצעה עברה עוד כמה גלגולים, כמו החלטה להוסיף לה ביטוח נפגעי תאונות עבודה (תעודה מס' 11, גל-396/9) עד כי הונחה על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה בידי שרת העבודה והביטוח העממי ב-5 בפברואר 1952. בהצעה נכללו ביטוח לעת זקנה, ביטוח שארים (הנקרא בחוק ביטוח מוות),ביטוח אימהות וביטוח תאונות עבודה. בדבריה במעמד הצגת הצעת החוק, הדגישה מאירסון את הרגע החשוב בו עוברת המדינה "ממסגרת התנדבותית למסגרת מחייבת", פירטה את המרכיבים הקיימים בחוק המוצע ואת אלה שנדחו לזמן עתידי והודיעה על הקמת המוסד לביטוח לאומי ככלי הארגוני והביצועי של החוק והוראותיו. "הוא יהיה גוף משפטי נפרד, הנתון לפיקוח הממשלה, ולביקורת מבקר המדינה...בראש המוסד לביטוח תעמוד מועצה שהרכבה ייקבע בתקנות, וברור שבמועצה ישותפו כל הגורמים המעוניינים, היינו הממשלה, נציגי העובדים, נציגי מעבידים, נציגי עובדים עצמאיים ונציג הציבור הרחב. (תעודה 12, דברי הכנסת)
עניין ביטוח האבטלה עמד במרכזה של מחלוקת אידיאולוגית שהתבטאה בסיסמה "סיוע או עבודה". מצד אחד עמדו אלו שטענו שיש לסייע לעובד ולמשפחתו בצורת קצבה בתקופה של חוסר עבודה העלולה להביא משפחות עד כדי חרפת רעב. מנגד שררה  התנגדות שהקיפה את חוגי תנועת הפועלים למתן סיוע באמצעות קצבאות למי שכשירים לעבודה. אלו טענו  שיש בכוחה של המדינה לספק עבודה לכל מי שמסוגל לכך וטענו שמתן קצבאות יעודד תרבות של אבטלה וניוון. בסופו של דבר, ביטוח אבטלה ממלכתי וכן ביטוח בריאות ממלכתי לא נכללו בחוק זה. אלה הונהגו במדינת ישראל רק עשרות שנים לאחר מכן.
הצעת החוק עברה לדיון בוועדת העבודה של הכנסת ולאחר דיונים ארוכים בסעיפיו השונים תוך העלאת התנגדויות והסתייגויות רבות, התקבל בכנסת, ביום 18 בנובמבר 1953 (למעלה משנה וחצי לאחר הצגתו לקריאה ראשונה!) "חוק הביטוח הלאומי תשי"ד – 1953".  דבריה הנרגשים של גולדה מאירסון במעמד קבלת חוק, מעידים על מעורבותה העמוקה בכל תהליכי החקיקה ועל מחויבותה האידיאולוגית והערכית לכל סעיף בו.(תעודה מס' 13, דברי הכנסת)
החוק עבר מאות תיקונים במרוצת השנים, והוראותיו הושלמו על ידי קובצי תקנות רבים. אולם התשתית שהונחה בשנת 1953 והמוסד לביטוח לאומי שהוקם במיוחד ליישום הוראותיו של חוק זה, קיימים עד היום כאבן הראשה של הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה.



 


פרסומים של המוסד לביטוח הלאומי – מתוך אוסף הפרסומים של ארכיון המדינה

אין תגובות: